资料图：阿富汗军人站在罂粟花中间。
美国《外交》双月刊网站7月27日发表题为《对抗恐怖主义的更好方式》的文章，作者为哈立德·科泽和埃里克·罗桑德，编译如下：
现在围绕全球对抗恐怖主义的努力出现了某种悖论。在亚丁、巴格达、达卡、伊斯坦布尔、喀布尔、尼斯和奥兰多等地相继发生恐怖袭击后，公众前所未有地关注到这一问题并认为有必要进行应对。2015年美国白宫召开应对恐怖主义峰会和后续会议，而后今年1月联合国出版的防范暴力恐怖主义行动计划有助于支持建立涉及政府、私营部门和民间组织的应对方案。从芬兰到肯尼亚、从加拿大到尼日利亚，各国都在响应上述文件的号召，制定本国的防范暴力恐怖主义的计划。今年5月，美国国务院和国际开发署首度发布国际应对暴力恐怖主义联合战略，帮助各国识别激进行动早期迹象并在暴力活动爆发前进行干预。
然而，在各国和国际组织正在开始关注防范暴力恐怖主义之际，融资和组织方面的薄弱环节限制了其进展。应对恐怖主义项目难以获得可靠融资，捐助方通常也无法协调资金并展开对项目获益至关重要的实验。结果便是，全球对暴力恐怖主义的关注度增加并未使应对恐怖主义项目如预期那样有效。这些问题有一些明确的解决方案，捐助方应该迅速实施这些方案。
资金短缺使用不当
应对恐怖主义项目面临最紧迫的困难是缺少资金。这个问题在非洲、中东和南亚许多国家（正是受暴力恐怖主义影响最严重的地区）最为严峻，并且限制了这些国家对极端主义自主采取行动的能力。捐助者给予该项目的有限资金通常都流向暴力极端活动已经爆发的地方（譬如非洲之角），而很难顾及到需要采取有效防范行动的国家（譬如布隆迪和塞内加尔）。
应对恐怖主义项目资金通常来自于安保和发展预算。从安保方面讲，绝大部分资金继续支持传统执法和情报优先事项，譬如检方和警方培训项目。几乎没有国家会直接为应对恐怖主义项目划拨资源，而为应对恐怖主义所需的基层专业人员（社会工作者、精神健康咨询师、宗教领袖等）的拨款短缺。譬如今年，美国国务院反恐局将不到10%的预算用于支持基层牵头的应对恐怖主义项目——相比其他国家，这一比例还算高的。其重要性在于，基层人员比安保机构更可能注意到极端主义早期迹象，可以更有效保护弱势群体免遭暴力侵害。使情况更为糟糕的是，在中东和北非一些国家，当地人担心西方政策譬如支持某些专制政府可能最终会助长华盛顿及其盟友希望防范的极端主义。
与此同时，从发展资金来讲，政府捐助者长期的优先事项是公共健康和扶贫。使情况更为糟糕的是，近年来，许多西方国家发展预算已经缩减，欧洲国家正在将此前为国际援助预留的大部分资金转向缓解难民危机。
经合组织近日决定允许成员国将应对恐怖主义资金作为其年度发展援助预算的一部分，世界银行有意支持应对社会边缘化现象的项目，这些现象有可能导致暴力极端主义，这些举措可能会鼓励发展机构增加向应对恐怖主义拨款。这些改变使国家在应对恐怖主义努力上的花销合法化，但对大多数国家发展机构来说，采纳应对恐怖主义议程仍需时日。
争取私营企业支持
近年来，各国政府和联合国呼吁企业支持应对恐怖主义努力，部分目的是其难以从西方捐助者那里争取到资金。私营部门参与的理由很清楚：企业被视为比大多数政府在政治上更为中立，暴力极端主义明显对私营部门构成威胁，因其破坏供应链、使当地劳动力资源枯竭、危及雇员生命。譬如，近日达卡发生袭击后，日本公司譬如三菱和本田将从孟加拉国撤回核心人员，并考虑缩减该国业务规模。
尽管有充分理由参与应对恐怖主义努力，但私营部门一直不愿加入。首先，围绕应对暴力恐怖主义充满政治博弈：企业提防与政府为打压政治对手或抹黑少数群体而滥用的项目扯上关系。大多数企业也并不认为有责任提高政府资金的使用效率——尤其因为防范恐怖主义似乎是长期工程，几乎没有短期显著收效。迄今为止，比较积极参与应对恐怖主义的企业主要是社交媒体和技术公司，它们试图应对通常散布在网络上的恐怖主义宣传，做法就是譬如自行删除恐怖组织发布的内容或者关闭可能宣扬恐怖主义的账号。
非技术型企业应该认识到，加入上述努力符合其利益。通过在可能遇袭的地区创造就业岗位或向当地组织提供培训和资金，他们可以帮助把暴力恐怖主义扼杀在萌芽状态。更广泛而言，为巩固被恐怖主义招募者盯上的地区，企业应将一些社会责任项目转向赋权女性和年轻人，鼓励代际交流。全球社会参与及复苏基金（GCERF）将在尼日利亚发起应对恐怖主义行动，通过主动匹配企业捐款来争取其支持。
而美国慈善家也不愿参与应对恐怖主义。主要因为，美国的基金会害怕资助政府提到是“暴力恐怖主义”有任何牵连的项目——许多基金会认为这一理解冲突的框架与美国对外政策议程密切相关。（的确，一些基金会称无人机袭击和向专制国家提供安保援助等美国政策已使许多国家更同情激进议程。）不过，尽管这些基金会不愿资助与暴力恐怖主义问题有关的项目，但美国不少基金会在该国和其他捐助国政府旨在减少激进活动的地区支持意在改良治理、赋权女性和年轻人以及改革教育的行动。我们不应强迫基金会支持应对恐怖主义努力，更为有效的方式是鼓励其支持多种项目，譬如投资学校和教师，推动伊斯兰的主流解读，这些项目不直接与打击暴力极端主义相关但仍将减少个人受恐怖主义招募者影响的可能性。由于企业和基金会通常会与应对恐怖主义项目保持距离，因而从富裕个人和家族基金会吸纳资金也很重要。它们无需讨好机构董事会，因而可以迅速提供资金。
统筹应对恐怖主义
应对恐怖主义的捐助者也缺乏统筹协调。部分原因是应对恐怖主义的资金来源通常是众多机构，一些与安保有关，另一些与发展有关。譬如，欧盟委员会是非洲、巴尔干和中东地区应对恐怖主义项目的诸多资金的来源，但缺乏相关机制确保这些项目保持协同或是服务于共同的优先事项。更广泛而言，实施应对恐怖主义项目的民间组织、国际非政府组织以及其他机构没有机会相互分享经验——捐助者也没有足够机会与其当地合作伙伴分享其自身经验。
美国国际开发署正在与西欧相应合作机构一道创立非正式平台弥合其中的一些鸿沟。但各国政府应进一步采取行动，打造永久的、更具包容性的平台，囊括反恐和发展机构，或者将其与全球反恐论坛和欧盟等现有多边组织相对接。
应对恐怖主义项目资金一般要花上几个月才能落地，而且通常西方捐助者会直接把资金只提供给表现出可以符合其苛刻要求的组织，而这就令新成立、规模更小且更有创新性的合作伙伴无法受益。但是迅速需要资金的地区获得资助对于预先防范暴力恐怖组织构成的威胁至关重要。
捐助者意识到，应对恐怖主义努力应满足当地需求。然而，他们迄今为止采取的方式有动摇这一目标的风险。捐助者通常为实施单一目标的项目提供短期资金，而一旦资金到期，这些项目便无法持续下去；他们反而应支持更为长期的项目。但更理想的情况是，捐助者不会只资助能力通常有限的地方性组织，而应该努力发展这些组织在不依赖中间方（通常是国际NGO和私营部门承包商）情况下的独立运行能力。他们通常雇用这些中间机构监督其资金使用。
放下争议先干起来
如今应对恐怖主义面临的最顽固障碍之一是国家、民间组织和多边组织无法就应囊括何种项目达成一致。按照安保组织的传统理解方式，恐怖主义和暴力极端主义之间的界限似乎变得模糊，而应对或防范暴力极端主义和反恐之间的界限也可以变得模糊。比如在2016年行动计划中，联合国有意避免了这一争议，拒绝为“暴力极端主义”和“防范暴力极端主义”下定义——联合国以后者取代“应对恐怖主义”。
定义方面的模糊性意味着，就应对恐怖主义项目的构成因素到底为何，各国政府、多边组织和民间组织未达成共识，这使各方无法在国际层面量化应对恐怖主义资金鸿沟。不过，就应对恐怖主义定义涉及内容达成一致的过程很可能极为艰难漫长，因而这将冲淡共识，导致其几乎徒劳无用。各国政府和国际组织应把重点放在结果上：譬如，减少恐怖组织招募后备力量规模、应对其宣传攻势、引导追捧其宣传的年轻人远离暴力，并使曾为恐怖分子而如今不再构成威胁的人融入社会。
捐助政府和组织面临的项目资助和落实挑战是可以克服的。美国表示希望带头推动发展和安保捐助方之间合作。全球社会参与及复苏基金（GCERF）将演变为全球基金，利用来自12国政府、欧盟和私营部门的支持；联合国行动计划将确保这些议题在可预见的将来仍保留在全球各国政府议程上。这些措施均极为有益，但暴力极端主义抬头需要更为有效的回应。这场战斗绝不能因每年缺少几亿美元资金或是因为捐助者和践行者不愿统筹其努力、承担创新风险、投资长期和指向明确的行动而落败。
